我國的政府體制

一、    民主國家主流的政府體制

欲討論我國的政府體制，必先了解民主國家主流的政府體制，方能比較與歸屬。現今民主國家主流的政府體制，主要可區分為總統制、內閣制、雙首長制，依定義及特性依序簡單分述於下：

(一) 總統制
所謂總統制的起源，即1787年由美國採孟德斯鳩的「三權分立」主張，使行政、立法、司法三權分立而相互制衡所制訂的憲法。

總括而言，總統制有下列特性：
(1)    總統係國家元首，身兼行政首長，對人民負責，除非違法遭彈劾或主動辭職，民意(國會)無法迫其提前去職，但任期通常不超過兩任。

(2)    三權分立，權責分立且相互制衡。但制衡本身依賴制度之設計，其中以美國最為著名。行政權、立法權、司法權分別掌握在總統、國會及大法官手中。

(3)    閣員僅對總統負責，不對國會負責，且閣員不得兼任國會議員。

(4)    總統無權解散國會，但可行使否決權對抗國會所提法案，國會需以特別多數(通常是三分之二)覆議通過，否則無法推翻總統的否決。

優點：
總統任期固定，不因黨爭而去職。行政權不受立法權宰制，可使總統充分發揮行政效能。

缺點：
總統權力極大，若國會多數黨與總統屬同黨派，極易導致獨裁局面；但國會多數黨和總統若屬不同黨派，又易發生國會阻擾行政權運作，造成政府效能低落。無法以倒閣或解散國會方式逕行改選，解決僵局彈性不如內閣制。除了美國外，實際實踐經驗多不成功。

實施總統制的政權：
美國、大多數拉丁美洲國家、菲律賓、印尼、非洲等。



(二) 內閣制
內閣制由英國最早建立，以「國會優先」為特色的政府體制，故又名「國會制」或「議會內閣制」。基本原則是責任政府，內閣整體需對國會負責。

綜合言之，內閣制有下列特性：
(1)    國家元首與行政首長分由兩人擔任。行政首長由間接方式產生。人民選舉國會議員，再由國會多數黨組閣產生行政首長。國家元首則多以君主繼承而來。

(2)    行政、立法合一（由國會多數黨所掌握），無總統制的三權分立制衡機制。

(3)    元首發佈命令時，需經行政首長或有關閣員副署，以明權責，其責任由副署者承擔。

(4)    行政首長的產生須經國會的同意，並對國會負責，得因國會不信任而去職。

(5)    國家元首主要象徵性代表國家，承擔儀式性任務，即虛位元首，統而不治。但當國家發生緊急危難，得宣佈行使緊急權力。

(6)    國會通常擁有「倒閣權」，內閣通常擁有「國會解散權」。

優點：
立法權與行政權結合，減低了內閣與國會間衝突的機會。內閣制下的議員通常黨紀較強及較完善的政黨組織。全球的民主國家大多實行內閣制。

缺點：
小黨(多黨)執政（多產於比例代表制的選舉國家）可能導致政府遭國會頻繁不信任投票，使政治動盪不斷。兩黨執政的國家若發生長期一黨執政，則易導致官僚主義橫行，資源浪費。

實施內閣制的政權：
英國，大多數歐洲國家、日本、加拿大、澳洲、紐西蘭、以色列、印度、泰國等。


(三) 雙首長制
雙首長制源於法國政府，二戰後因擔心戴高樂可能成為第二個拿破崙，於是提出半總統制，之後因出現三次「左右共治」，使得行政權之分化成為此體制的主要特色。

雙首長制有下列特性：
(1)    總統由人民直選產生，對人民負責，不對國會負責。可不經國會同意任命總理、解散國會、使用緊急權力、舉行公民複決等

(2)    行政首長由總統和總理共同擔任，但分掌實權。總統主導國家安全、國防外交等重大施政；總理則負責內政、文教、經濟、社會福利等日常行政。

(3)    總理之任命，雖不經國會同意，但總理對國會負責，得因國會不信任而去職。。

優點：
行政權在左右共治下由總統與總理相制衡。當國會多數黨與總統屬同黨派時，則與總統制類似。

缺點：
當總統與國會多數黨屬同黨派時，極可能因總統「有權無責」，總理「有責無權」下，形成超級總統制。在左右共治的情況下，總統與總理極易產生權力衝突而導致憲政危機。

實施雙首長制的政權：
法國、芬蘭、冰島、愛爾蘭、奧地利、德國等。




二、    我國的政府體制

(一) 1947年12月25日開始施行的中華民國憲法，從憲法第三十七條、第五十三條、第五十五條、第五十六條、第五十七條等，可得知政府體制屬於內閣制。

(二) 1994年8月1日總統李登輝公布第三次憲法增修條文，確立了總統由全體人民直選產生，並以「民選總統不應虛位」為由，限縮行政院院長對總統人事任命副署權之行使。

(三) 1997年7月21日總統李登輝公布第四次憲法增修條文，使得總統任命行政院院長無須經立法院同意。同時立法院雖賦與了倒閣權和降低覆議門檻，但總統亦獲得「被動解散國會權」與國會抗衡。從此開始，一般學者認為政府體制為「傾向總統制的雙首長制」。




三、    結論

解嚴後經歷七次的修憲過程中，可以看出我國憲法由原有的內閣制逐步轉向總統制。這是不難理解的，因為中國文化一向重視「德治」與「人治」的觀念，這種觀念支配著民眾對總統角色的期待。所以在制度的變遷過程中，總統角色雖不斷的被強化，亦不曾遭致民眾大力反對的聲浪。

由前述得之，我國政府體制目前屬於「傾向總統制的雙首長制」。但是雙首長制是法國總統在歷史關頭下與國會妥協的產物，雖然法國最終得以左右共治維持如此長久，但不得不歸功於法國總統願意尊重國會。法國卸任總統季斯卡在回憶錄中感慨的表示：「一般民眾多以為任命總理是總統完全自由的行為，這是多麼錯誤的想法啊！」，法國總統受國會生態制約的憲政精神是一覽無遺。

反觀台灣，在陳水扁總統任內，先後更換了五任行政院長，肆無忌憚的行使憲法賦予的權力，堅持組成「少數政府」。雖然憲法五十三條仍明白規定：「行政院是國家最高行政機關」，但在實際政治運作上，行政院長卻被視為是總統的幕僚長或執行長，對總統負責。造成總統「有權無責」，行政院院長「有責無權」的局面。

立法院雖被賦與倒閣的權力（增修條文第三條第二項），但總統亦被同時賦與解散國會的報復性利器，造成立法委員不敢輕易對總統任命之閣揆提出不信任案，而走上解散重選之路。僅能將力量置於抵制政府施政，造成「少數統治、多數反對」之異象，繼而形成近年政局之動盪。

由前述討論其實不難理解，當前主流的三種政府體制皆有其缺陷，完美的政府體制並不存在。即使是世界最先進的民主國家－美國所施行的總統制，在其它國家的實踐經驗多不成功，不是出現強權總統造成獨裁局面，威脅憲政民主成長；便是因國會摯肘造成跛腳總統，形成政府效能不彰。

古人說：「橘逾淮為枳」，同樣的政府體制移植到不同國家卻產生了不同的局面。這表示一項制度要實行成功，僅靠一部憲法是很難克竟其功的。必須考量政治及社會環境的建構因素，並提升制度運作參與者所表現出的民主素養與政治風範等條件，制度與法律才有發揮價值的機會。


參考文獻

1.    維基百科(Wikipedia)- 〝中華民國憲法〞條目。
2.    台灣年鑑>2005年>第二章 政治與政府>評總統制、內閣制、半總統制之優劣http://www7.www.gov.tw/EBOOKS/TWANNUAL/show_book.php?path=3_002_018
3.    〝從新舊制度論看我國雙首長制〞, 徐正戎、張峻豪, 政治科學論叢∕第二十二期∕民國93 年12 月∕頁139～180
4.    〝總統制、內閣制與半總統制〞, 沈瑞宗 http://140.114.40.209/faculty/trshen/law/president.htm
5.    〝「總統制」修憲研究初探〞, 陳建民, 國家政策論壇/第二卷/第二期 中華民國九十一年二月
http://www.npf.org.tw/monthly/00202/theme-001.htm